Snoeihard was de kritiek op falende ict-projecten bij de Nederlandse overheid door de Commissie Elias vorig jaar. Maar een Belgisch doctoraat bevestigt dat België in hetzelfde bedje ziek is. Een opeenstapeling van voor de hand liggende valkuilen.
Lies Van Cauter bestudeerde bij het Instituut voor de Overheid (KU Leuven) de afgelopen vier jaar het beheer van ict-projecten bij de overheid in opdracht van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen – slagkrachtige overheid. Op de studiedag waar haar werk wordt voorgesteld valt op dat de meeste zaken niet nieuw zijn. Eindgebruikers worden niet of onvoldoende betrokken, overheidsdiensten ontberen technische kennis om een contract gedegen te evalueren en op te volgen of verzanden in juridische complexiteit. Maar er wordt ook te weinig geleerd uit fouten en van best practices, zoals kleinschalig denken.
“Dat is net zo confronterend. Veel van de vaststellingen kennen we al of lijken bijzonder evident als je ze hoort, ze komen echter zo vaak terug dat je ze ‘klassieke vergissingen’ zou kunnen noemen. Bijvoorbeeld als ik u vertel dat u zich best goed voorbereidt voor je aan een ict-project begint, vindt u dat logisch. Indien echter het enthousiasme om van start te gaan overheerst, leidt dit tot onvoldoende risico management. Het opstellen van een zogenaamde ‘business case’ is in België niet verplicht, in de helft van de OESO-landen wel. Ik vraag me ook af waarom we niet doen zoals Denemarken of Zwitserland waar projecten boven de vijf miljoen euro voor ze van start mogen gaan aan een externe audit onderworpen worden.”
Hoe het niet moet
Eén van de gefaalde projecten bij de overheid is een informatiesysteem dat wordt ingevuld door een gemeentelijk ambtenaar die ook aan het loket werkt. Dat systeem laat pas toe om gegevens te bewaren als alle tien verplichte velden zijn ingevuld. Voor de veiligheid logt het systeem ook uit na tien minuten inactiviteit. Goedbedoelde principes. Maar dat wil ook zeggen dat zodra de ambtenaar iemand helpt aan het loket, hij niet alleen is uitgelogd, maar ook de recentste data kwijt is.
“Projecten die met belastinggeld betaald worden moeten tenminste haalbaar lijken van aan de start. Ik sluit me aan bij de commissie Elias die stelt dat we projecten ook meer tussentijds moeten evalueren. Een ander voorbeeld van een evidente wijsheid is ‘dat je van bij de opstart van een informatiesysteem de toekomstige gebruikers moet betrekken, maar toch gebeurt dat in veel gevallen nog te weinig. Of men kijkt onvoldoende hoe het er op de werkvloer aan toe gaat.”
“Zo polst bijvoorbeeld de Vlaamse Overheid wel degelijk op lokaal niveau, maar meestal komt de feedback vooral van ict-minnende steden, als Mechelen, en dat geeft een vertekend beeld ten opzichte van kleinere gemeenten of steden die geen voortrekkersrol opnemen.”
Projectmoeheid
Van Cauter merkt ook een zekere moeheid in de samenwerking tussen verschillende niveaus. “Soms is men door eerdere ervaringen al bij de start negatief ingesteld. In het verleden droogden subsidiebronnen ter ondersteuning van ict-projecten soms halverwege projecten op. Dat houdt gemeenten tegen om mee in een nieuw verhaal te stappen en geeft nieuwe projecten minder slaagkans. Gebruikers willen dat hun inspanningen renderen en roepen om hergebruik en respect voor het ‘only once’ principe. Verkokering kan hierbij roet in het eten strooien.
Als projectleider moet je iets ontwerpen dat zowel voor de stad Antwerpen als voor een gemeente als Herstappe werkt.
Maar ook overkoepelend lopen er dingen mis. “We doen te weinig aan beleidsleren. Er wordt vanuit de overheid te weinig gekeken naar falen, dat heeft verschillende oorzaken zoals schaamte, er zijn al te veel middelen naar toe gegaan, de moeilijkheid om jezelf te evalueren en de voorkeur om op succesfactoren te focussen. Als men al iets leert uit eerdere projecten, dan gebeurt dat meestal ad hoc. De huidige wetenschappelijke literatuur kan managers ook niet echt verder helpen, ict-uitdagingen in de publieke sector zijn maar weinig onderzocht en praktijkmensen ervaren dergelijke literatuur als te abstract of weinig pragmatisch.”
Van Kathedraal tot kerktoren
Wel nuanceert Van Cauter dat grote ict-projecten bij de overheid lastige opdrachten zijn. “Het is enorm complex en er spelen veel belangen mee. Als projectleider moet je iets ontwerpen dat zowel voor de stad Antwerpen als voor een gemeente als Herstappe (85 inwoners, nvdr) werkt. In de ene stad heeft men een degelijk uitgebouwde ict-dienst. In een kleine gemeente komt alles van ict vaak bij een halftijdse kracht. Het is dan ook logisch dat niet iedereen even enthousiast op de kar springt en je als projectleider beter nadenkt over verschillende instapniveaus.
Neem bijvoorbeeld een recente studie uit de gemeente Aalter, daaruit blijkt dat lokale besturen gemakkelijk aan 140 internetplaformen van hogere overheden data aanleveren, dat is een hele kluif. Lokale besturen hebben een zekere beschikbare capaciteit en eigen prioriteiten. Ze polsen naar elkaars ervaringen en als ze horen dat een gemeente aan haar lot wordt overgelaten of er is geen ‘win’, dan stappen ze zelf ook liever niet mee in zo’n project. De Commissie Elias stelt voor om gebruikers de meerwaarde van een systeem te bewijzen, ik denk dat dit advies ook voor Belgische ict-projecten waardevol is. Ik hoor daarnaast regelmatig de lokale vraag om meer feedback, communiceer dus wat er gebeurt met data die in een ict-systeem zitten en bedank gebruikers in plaats van enkel contact op te nemen bij klachten.”
Outsourcing
Toen we enkele edities geleden schreven over outsourcing (Data News nr 3 van 17 april 2015) leerden we dat het bij een uitbesteding nodig is dat je zelf een project nauw kan opvolgen. Dat is bij de overheid niet anders. “Contractmanagement is een probleem. Men vraagt zelden resultaatverbintenissen. Dan sta je enorm zwak als overheid. Zelfs als er een paar projectmanagers bij de overheid strenger optreden bij een project dat wordt uitgevoerd door een bepaald bedrijf, dan merk je dat dat door de leverancier wordt gecompenseerd bij andere projecten want de overheid zit met veel projecten bij een aantal grote spelers.”
“Hoewel er intussen pools met sterke it- profielen zijn aangelegd, ontbreekt op veel diensten nog ict-kennis omdat vroeger technische profielen massaal geoutsourced werden. De go-betweens ontbreken tussen ontwikkelaars en klanten. Er zijn bij de Vlaamse overheid te weinig mensen die beide partijen begrijpen. En op federaal vlak hoor ik gelijkaardige situaties. Een ‘agile’ manier van ontwikkelen waarbij ambtenaren en ontwikkelaars nauw samenwerken kan dit probleem mogelijk ondervangen.”
Kunnen Vs. mogen
Een ander probleem is dat de wetgeving vaak geen modernisering toelaat. De wet is te complex of bevat te veel uitzonderingen waardoor het stroomlijnen naar een geautomatiseerde digitale omgeving niet evident is. “Het juridisch luik botst regelmatig met ict, ze hebben een andere snelheid. Ook is de wetgeving rond overheidsprocessen doorheen de tijd vaak zo’n kluwen geworden dat een projectteam niet weet waar te beginnen. Als we echt digitaliseren volgens de letter van de wet, dan zijn er zoveel uitzonderingen dat het heel lastig wordt om een robuust project op te bouwen. Eigenlijk moeten zulke processen eerst opnieuw worden georganiseerd, zogenaamd business process reengineering, vooraleer ze worden geautomatiseerd. Maar dat gebeurt in praktijk niet altijd, men wil bijvoorbeeld snel starten en geen jaren aan juridische hervorming verliezen. Een pragmatische oplossing is de wet wat creatiever te interpreteren.” (Zie kaderstuk ‘creatief met recht’, nvdr)
Ict-projecten worden door politici vaak als groots en revolutionair gezien. Om het haalbaar te houden raadt het onderzoek echter aan om dingen beheersbaar te houden. “Alle wetenschappelijke literatuur over ict-projecten zegt dat het beheersbaar moet blijven. Mik op kleine projecten in een gefaseerde aanpak met kleine tussentijdse resultaten, hergebruik ook in plaats van veel op maat te ontwerpen en ga niet voor een ‘big bang’. Als we echter kijken naar een case als de digitale omgevingsvergunning (zie kader, nvdr) dan staat daar een erg ambitieuze mastodont.”
De verbouwde bouwaanvraag
De digitale bouwaanvraag is een ander project met grote uitdagingen dat Van Cauter voor haar onderzoek bestudeerde. Terwijl dit project liep, besloot men de aanvraag uit te breiden met milieuvergunningen tot de zogenaamde omgevingsvergunning. “Politiek is de keuze gemaakt om de omgevingsvergunning de hoogste prioriteit te geven. De digitale bouwaanvraag was al een relatief complex project en deze beslissing heeft het aantal stakeholders verdubbeld, dan krijg je een moeilijk beheersbaar project dat slechts traag voortuitgang kan boeken.
Quick wins
Ondanks de uitdagingen vallen een aantal zaken wel relatief eenvoudig te verbeteren. “Er zijn veel hapklare regels en methodes die al een verandering kunnen brengen. Projectleiders van informatiesystemen zitten vaak relatief laag in de organisatie waardoor ze met tegenwerking kampen. Als er van hoge ambtenaren of vanuit het kabinet openlijk steun is voor zo’n project dan gaat het vaak al een stuk beter.”
“Informeer gebruikers op regelmatige basis en sta open voor kritiek, dat ontmijnt wantrouwen. Iedereen die betrokken is moet je ook een verantwoordelijkheidsgevoel geven, zorg dat ze belang hebben bij het succes van je project. Het introduceren van ict-projecten raakt bestaande machtsevenwichten. Steun is belangrijk. Soms worden projecten gesaboteerd of haken mensen gaandeweg af omwille van complexiteit, de beschikbaarheid van een eigen of beter systeem, een gebrek aan gebruiksvriendelijkheid of ondersteuning, enz. Eens mensen afvallen krijg je ze moeilijk terug aan boord, nochtans is voldoende steun cruciaal voor een ict-project om te overleven.”
Als het dan toch misgaat, is het tijdig stopzetten van projecten een heikel punt. “Vaak beseft of erkent men niet dat je een project beter stopt. Dat kan escaleren tot situaties waarbij enkel de projectleider er nog in gelooft. De commissie Elias pleit ervoor dat het normaler moet worden om ict-projecten stop te zetten. Dat ligt in de Belgische praktijk echter gevoelig. Men heeft er al veel tijd en geld in gestopt en politici vrezen de toorn van de pers of oppositie en dus blijven inefficiënte projecten bestaan.”
Creatief met recht
Het juridisch luik is een obstakel in de modernisering omdat het vaak om oudere wetgeving gaat, maar de ambtenaren van de burgerlijke stand zijn wel flexibel om modernisering mogelijk te maken. Zo bepaalt artikel 164 van de grondwet dat het opmaken van aktes van de burgerlijke stand en het beheer van het register een gemeentelijke bevoegdheid is. Terwijl het een pak makkelijker is om één centraal register te hebben voor de burgerlijke stand.
“Daarom is het register van de burgerlijke stand één register, maar opgedeeld in stukjes voor de verschillende gemeenten. De gemeenten blijven het werk doen in hun register, maar zo hebben we het juridisch omzeild. Dat is creatief zijn met recht,” zegt Erwin De Pue van de dienst Administratieve Vereenvoudiging. Vandaag wordt een prototype van dat centraal register (CRBS) getest door ambtenaren en de technische partijen. Dat gaat om het verwerken van speciale gevallen, maar ook latere vermeldingen, de integratie met het rijksregister, het toevoegen van certificaten enz… De bedoeling is om hier tegen 2018 mee klaar te zijn. “Zo blijven we binnen één legislatuur”, zegt Heylen.
“Bij vorige pogingen was er eerst lange tijd geen regering en nadien was er zo weinig tijd dat weinig politici er baat in zagen om er in te investeren omdat ze er zelf de vruchten niet van kunnen plukken.”
Van Cauter pleit in haar doctoraat ook voor meer aandacht naar kennis en motivatie. “Zorg dat ambtenaren via een opleiding meer ict-kennis krijgen en dat politici een realistische kijk krijgen op het budget en de doorlooptijd van ict-projecten.” Zo wijst ze er op dat veel informatiseringsprojecten worden opgezet door de Vlaamse Overheid om sneller of goedkoper te werken. Maar als overheidspartners daar zelf geen baat bij hebben dan is de motivatie om er mankracht in te stoppen klein. “Door de economische crisis moet iedereen besparen, de wil om dan iets voor een andere te doen slinkt.”
Van Cauter geeft het voorbeeld van het opvragen van geboorteaktes. “Een gemeente die daar vijf euro voor vraagt wil dat niet zomaar loslaten. Maar ook omgekeerd : als de tijds- of geldwinst lokaal ligt, dan gaat men federaal of regionaal niemand vinden om dat aan te pakken. Die verkokering in de financiering zien we vaak. Zo moeten gemeenten betalen om gegevens uit het rijksregister te krijgen, maar moeten ze wel zelf gratis gegevens aanleveren en bewerken voor datzelfde register. Maar er is ook geen alternatieve financiering dus gaat het zo maar verder.”
Tot slot wil Van Cauter benadrukken dat er ook veel goeds gebeurt. In haar doctoraat lag de focus op uitdagingen en falen “maar dat is een rekbaar begrip. Een project faalt in mijn ogen niet omdat het over tijd of budget gaat. Kennis uit het verleden is belangrijk, er worden veel inspanningen geleverd op alle overheidsniveaus en er is een grote wil om ict-projecten tot een goed einde te brengen.”
Eind januari is een rapport op basis van het doctoraat van Lies van Cauter terug te vinden op de website van het Steunpunt Bestuurlijke Orga- nisatie Vlaanderen http://steunpuntbov.be
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier