ICT binnen de overheid loopt in pieken en stabiele periodes. Daartussen tekent zich een evolutie af naar een digitale overheid. Of we er nu goed of slecht voor staan is een kwestie van interpretatie.
Data News spreekt met doctoraal onderzoeker Inke Torfs, professor e-governance Lieselot Danneels en Ellen Wayenberg, professor publiek beleid en bestuur. Samen onderzochten ze de beleidsevolutie binnen de federale overheid op vlak van ICT tussen 1980 en 2019.
Daaruit leren we dat er twee periodes van fundamentele veranderingen zijn, in 1993/1994 en rond 2000, gevolgd door stabiele periodes. Maar wat zegt dat over het ICT-beleid? Zijn we goed bezig? En is ons land niet te complex voor een efficiënt technologiebeleid?
Hoe doet de federale overheid het op vlak van digitalisering?
Lieselot Danneels: De vraag die je daarbij moet stellen is wat het doel is van digitalisering in een overheidscontext, wat wil je er mee bereiken? Dat kan slaan op automatiseren en efficiënter maken, leren van de private sector. Maar je kan dankzij ICT ook digitaal samenwerken en co-creëren binnen digitale ecosystemen. Dat zijn al twee verschillende manieren om te kijken naar hoe je meer uit ICT haalt.
Dat heeft een weerslag op hoe het wordt gemeten in verschillende indexen. De DESI-index is bijvoorbeeld een Europese rangschikking die kijkt naar digitalisering van de economie en de maatschappij. Daar scoren we hoger dan het gemiddelde, maar niet bij de top. Bekijk je dat in detail, dan scoren we goed op integratie van technologie, bijvoorbeeld digitalisering van bedrijven, maar veel minder goed op digitale overheidsdiensten.
Tegelijk worden digitale overheidsdiensten op hun beurt gemeten door vraag en aanbod van publieke diensten en open data. Daar scoort ons land voor het aanbod en open data best oké ten opzichte van de rest. Maar de vraag vanuit de burger is te beperkt. Er zijn een heleboel diensten maar ze worden te weinig gebruikt.
Dus onze overheid doet het wel goed op digitaal vlak, maar de burger is nog niet voldoende mee?
Danneels: Dat gebeurt nog te weinig ten opzichte van andere EU-landen. Maar is dat een gebrek aan marketing, of is er een andere manier van werken om mensen mee te krijgen waar de overheid niet mee weg is?
Ellen Wayenberg: Soms moet men de burger wat nudgen en stimuleren om zaken anders te doen. Misschien moet de overheid daar een tandje bijsteken. Dat is de trend naar behavioral insights, de burger motiveren om dingen anders te doen.
Danneels: DESI toont ook aan dat we op vlak van digitale vaardigheden beter kunnen. Ons land telt heel wat ICT-specialisten, maar intussen heeft iedereen wel digitale vaardigheden nodig. Er is echter ook kritiek op DESI. Ze valt in de theorie van een e-government die focust op efficiëntie en automatisering, minder op naar buiten kijken. Samenwerken in ecosystemen en partnerschappen vinden we daar bijvoorbeeld niet in terug.
De OESO heeft nu ook een Digital Government Index opgesteld, daar kijkt men wel naar zaken als digital by design, data driven, government as a platform, open by default, proactiveness. Dat sluit veel meer aan bij een overheid die samenwerkt met andere partijen voor innovatie en ecosystemen. Het is een vrij nieuwe index, nog maar één keer gemeten, maar België scoort daar niet goed in, onder het OESO-gemiddelde. Het Verenigd Koninkrijk komt daar op de tweede plaats.
Wat maakt daar het verschil? Is de cultuur daar anders? Heeft de overheid er een andere rol opgenomen?
Danneels: Persoonlijk vind ik de UK echt een voorloper. Op internationaal vlak komen er weinig voorbeelden uit België. Maar soms speelt er ook een andere bestuurlijke context. Estland is zo’n voorbeeld, maar dat is een zeer lichte overheid, bijna een start-up-cultuur. (Estland is nog maar sinds 1991 een onafhankelijk land, nvdr.)
Wayenberg: Wat maakt dat overheden goed zijn in innovatieve trends? Vaak is dat of de overheid al dan niet een lerende organisatie is, die risico’s durft nemen, experimenten doet, maar waar men ook niet wordt afgerekend als een experiment verkeerd gaat. Neem die cultuurkenmerken in acht en dan zijn we in België niet het typevoorbeeld van een overheid die wil experimenteren.
In jullie onderzoek naar beleidsevolutie rond de digitale overheid komen twee pieken naar boven: in 93-94 en rond 2000. Heeft een land zo’n piek nodig om stappen te zetten, of kan het ook met een stabiele vooruitgang?
Inke Torfs: Zo’n piek is zeker niet noodzakelijk. Die tussenperiodes omschrijven we zelf als stabiele periodes waarin ook veranderingen gebeuren, alleen niet zo drastisch. We willen vooral benadrukken dat stabiliteit zeker niet gelijk staat aan onveranderlijkheid.
In het onderzoek bespreken we ook dat er elk jaar wel iets is veranderd. Het is niet omdat het niet in een piek zit, dat het niet belangrijk is. Maar het heeft niet dat drastische karakter.
De eerste piek kwam er door de eerste externe toepassingen (naar burgers en bedrijven). De tweede door stappen richting e-government. Kan de huidige situatie, met veel thuiswerk, leiden tot nieuwe trends en verschuivingen?
Torfs: Het thuiswerken op zich zal niets veranderen, maar wel de ingesteldheid die daaraan vasthangt. Ook politici of mensen binnen de federale overheid beseffen dat dit het nieuwe normaal is en dat daar misschien meer op moet worden ingezet als overheid.
Los daarvan is er ook wel externe druk, zoals de nieuwe metingen van de OESO die andere accenten leggen in de digitale overheid. We zien een shift weg van e-government naar digital government, waarbij minder wordt ingezet op efficiëntiewinst, maar meer op de digitale overheid die haar interne processen aanpast en op die manier innovatief kan zijn. Ons onderzoek gaat niet over het voorspellen daarvan, maar we zouden er niet van schrikken mocht 2021-22 een nieuwe piek zijn.
Is onze complexe staatsstructuur wel de juiste omgeving voor een digitale overheid?
Wayenberg: Er zijn wel wat problemen aan verbonden rond de ‘drie C’s’ in multi level governance: communicatie, coördinatie en collaboratie. Maar het systeem op zich kan ook een facilitator zijn voor bepaalde dynamieken. Bijvoorbeeld smart cities, dat is een dynamiek die vooral bottom-up groeit, maar als het lokaal bestaat dan zie je wel dat ministers op het regionaal niveau daar niet aan kunnen voorbijgaan.
Op die manier zie je stimulansen ontstaan. Onze staatsstructuur geeft dus niet enkel barrières, maar ook opportuniteiten en kansen en die zijn er ook voor digitalisering, dat hoeft niet van het hoogste niveau naar het laagste te gaan, of van binnen de overheid naar buiten. Het is een verhaal waar insteken en impulsen uit verschillende richtingen komen. Er zijn nadelen aan de structuur verbonden, maar dat is niet alles.
Danneels: Het communicatieluik is ook deels afgedekt. De KSZ, KBO en andere datakoppelingen wisselen gegevens uit tussen de verschillende niveau’s. Qua data-architectuur nog niet, maar er is best wat dialoog tussen IT-managers in de overheid, misschien niet op bestuurlijk vlak maar wel op overlegcomités of op informele wijze. Er is meer dan je denkt.
Qua services naar de burger is het wel complex. Dat is een kluwen. De burger verwacht een snelle gepersonaliseerde dienstverlening, los van op welk niveau het zit en hoe meer partijen, hoe ingewikkelder zoiets wordt. Maar ik volg Ellen dat het ook kansen biedt. Wanneer je als overheid opgedeeld bent in stukjes dan kunnen die stukjes ook gaan in de richting die ze willen.
Jullie halen aan dat het nuttig is om overkoepelend samen te werken, in plaats van elk vanuit zijn departement. Is daar nog werk aan?
torfs: Persoonlijk denk ik dat daar nog veel kan gebeuren. De initiatieven worden nu vooral bottom-up, vanuit de ICT-diensten zelf, genomen. Daar wordt beslist om met andere departementen samen te zitten. De DG Digitale Transformatie neemt daar vooral een ondersteunende rol op, zodat er geen dubbel werk gebeurt.
Wat kan er beter rond het organiseren van e-government? Wat zijn de pijnpunten, en valt dat op de lossen met een vrij grote overheid?
danneels: Er gaan ook veel zaken goed hoor. Op vlak van efficiëntie, interne werking voor data en infrastructuur doet België het goed. Met de Kruispuntbank Sociale Zekerheid waren we een voorloper in Europa en daarbuiten. Dat is vooral intern, maar is een zeer grote stap geweest die nog altijd dient. We hebben al jaren een eID die misschien nog niet echt overal wordt gebruikt, maar die fundamenten zijn er wel.
Op vlak van dienstverlening kan de link met de burger en de bedrijven wel beter. De DESI index toont dat ook: het gebruik van digitale diensten ligt niet echt hoog. Maar is dat een fundamenteel probleem? Moeten die diensten vooral beter gepromoot worden, of moet de overheid meer aan design thinking doen? Als dat niet goed zit of wanneer je als overheid te veel puntoplossingen aanbiedt en de burger een wirwar aan toepassingen moet gebruiken die niet altijd duidelijk zijn, dan is er een grotere omslag nodig.
Een derde aspect, naast interne werking en externe dienstverlening, is platformdenken. We zien daar wel dingen bewegen, zo zitten in CoZo (het collaboratief zorgplatform tussen patienten, zorverleners en zorginstellingen) bijvoorbeeld verschillende partijen.
Hoe moeilijk gaat dat zijn?
danneels: De sterktes die we al hebben vanuit de KSZ, de goede interne werking, de data-gedrevenheid, zullen we moeten exploiteren voor platformen. We zijn op zich goed geplaatst daarvoor. In de UK kan het en daar hebben ze geen eID. Je ziet ook al een omslag in het denken met bijvoorbeeld Itsme. Het eigen eID-systeem is te veel ontwikkeld vanuit de overheid, misschien wat complexer, dus omarmen we nu iets wat elders is ontwikkeld om een toegankelijke mobiele overheid te kunnen worden.
Wie het volledige onderzoek wil nalezen kan dat via het Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement (VTOM) (2021-1). Of kan voor meer informatie contact opnemen met Inke.torfs@ugent.be.
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier